近年来，上海市结合国家顶层战略与本市制度创新要求，探索建立以国土空间规划为依据，以空间准入、用途转换、自然资源统筹平衡为重点，建立全过程国土空间用途管制制度，进一步促进了全市耕地精细化管理。
规划引领，将耕地保护任务落实到地块
上海市结合国土空间治理和自然资源管理实际，在耕地保护方面同时做好“划好”“管好”两项工作。其中，在划好方面，上海坚持以各级国土空间规划为纲领和依据，以划实划优、便于管理为导向，调出低质量耕地，对布局进行优化，将耕地和永久基本农田保护任务全部落实到地块。
在管好方面，2020年，上海市印发了《关于本市实施国土空间用途管制加强耕地保护的若干意见》，结合实际建立了永久基本农田—永久基本农田储备区—规划保留耕地—土地整备引导区分类管控机制，制定了差别化的空间准入规则，做好与城市发展、生态建设、农业布局等各类规划和项目建设的衔接和统筹。对自然资源利用行为进行“横向到边、纵向到底”的全面管控，从管理对象、管理要素、规划管控、管理环节等方面，拓展和创新了用途管制的内涵。同时，将以农用地、未利用地转为建设用地为主的用途管制，扩展到包括林地、草地等全地类用途管制，并将进一步从耕地流出为主的单向用途管制，拓展到全地类流入流出双向过程，规范统筹各行业部门开发建设行为。
细化管理，落实耕地“三位一体”保护
2021年，上海市围绕构建国土空间开发保护新格局，实现全域、全要素、全过程国土空间用途管制的目标，结合新增建设用地空间长期紧约束、生态空间规模品质亟待提升、耕地和生态建设用地“短兵相接”、农村农业设施建设用地供给不足等空间短板问题，出台《本市国土空间用途管制实施细则（试行）》（以下简称“细则”），将耕地“三位一体”保护目标、指标与要求，同各类生态、城乡、农业农村设施建设项目与农业结构调整行为（共12类）的空间用途管制政策设计相结合，实现本市国土空间用途管制全域覆盖。
同时，上海市全方位梳理上述12类项目行为空间占用、资源利用与项目管理特征，差异化设计国土空间用途管制程序，明确适用范围、认定标准、管制依据和方式、管制权限和办理机构、管控规则、具体程序、审查材料和审查时限等，细化形成国土空间用途管制实施细则。
分类施策，实现耕地范畴的差别化管控
在日常管理中，上海市从第三次全国国土调查分类标准出发，在建设用地管制的基础上，明确了耕地范畴的差别化管控政策。其中，对全域土地综合整治、农田建设、农村道路建设、设施农业建设、造林等8类项目，采用“许可管制＋监测监管”的模式，通过审批、备案、嵌入核准等许可形式予以严格管制，后续通过全天候监测予以监督监管；对园地种植、草皮草坪种植、坑塘水面开挖、视作原地类管理的小微建设项目等4项建设行为，采用“报备监测＋甄别处置”的模式，通过乡镇级政府或管理单位主动报备，结合实地巡查甄别处置并完成地类变更。
上海市还坚持部门协同，加强耕地、林地、水域等自然资源利用行为的统筹管理，根据各行业主管部门职责协同共管。该市建立城乡建设、中小河道治理、造林等自然资源保护利用“规划-计划-项目”管理体系，实现耕、林、水、城等资源要素统筹平衡与空间协调，强化本市国土空间用途管制全要素平衡，例如针对本市林耕矛盾冲突的问题，细则明确了造林项目落地的审批流程，从5年造林规划、3年造林计划到每年造林项目形成了多层嵌套的空间规则体系和行业主管部门联合审核或批复的工作机制。
（作者单位：上海市地质调查研究院）
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