青海省素有“中华水塔”的美誉，既是黄河的源头又是干流区，省内干流长度占黄河总长的31%，多年平均出境水量占黄河总流量的49%，对黄河流域水资源可持续开发利用具有决定性影响。但是，全省自然条件特殊，生态环境较为脆弱，经济社会发展相对滞后，区域自然资源利用管理仍面临多重压力。结合黄河流域生态保护和高质量发展要求，谋划自然资源督察工作，推动地方政府解决青海省黄河流域自然资源管理的重大问题，正当其时。
青海省黄河流域是生态战略“高地”和全省高质量发展核心区域
青海省黄河流域面积15.23万平方公里，占黄河流域总面积的19％，主要涉及西宁、海东、海北、海南、黄南、果洛等6个市州（以下简称“黄河流域主要市州”）31个县区，占全省县级行政区总数的3/4，区域地位重要而特殊。
从整个黄河流域看，青海省是重要的生态安全屏障和主要生态产品输出供给地。青海是黄河、长江、澜沧江三大内陆河的发源地，每年向下游输送近620亿立方米的江源活水，维系着黄河流域乃至全国的水生态安全命脉。青海省黄河流域是青藏高原向黄土高原的过渡地带，独特的自然条件孕育了丰富的地貌类型、多样的气候环境，是森林、草原、湿地、荒漠等生态系统集中分布和交错分布的典型区域。据估算，全省生态资源价值总量18.4万亿元，每年的生态服务价值7300亿元。坚持以生态优先为发展导向，实施重大生态保护修复和建设工程，创造更多生态产品，推动黄河流域生态保护和高质量发展，是青海必须担起的“源头责任”。
从青海省内情况看，黄河流域是承载全省高质量发展的核心区域。一方面，黄河流域是全省开发历史最悠久、开发程度最高、经济最发达的地区。另一方面，黄河流域集中了西部地区、民族地区、贫困地区的所有特征，是全省脱贫攻坚的重点区域。
督察发现，该区域自然资源保护利用存在三方面问题与困境
青海省土地资源相对稀缺，耕地总量少但分布集中，黄河流域耕地保护压力大。从历年督察情况看，青海省耕地保护主要存在违法违规占用、占补平衡未落实、土地开发项目补充耕地不实等问题，共涉及耕地7.62万亩，绝大部分集中在黄河流域。黄河流域也是全省耕地保护问题的高发区。
青海省黄河流域主要市州土地总面积2.86亿亩，占全省土地总面积的27％，以全省近3成的土地承载了7成多的经济总量和8成多的人口，土地资源的经济和人口承载压力巨大。2017年，青海省黄河流域主要市州耕地总面积为792.38万亩，虽占全省耕地总量的90％，但仅占全国耕地总量的4％，耕地保有量相对较少。其中，西宁市、海东市、海南州耕地分别占全省耕地总量的25％、37％、14％，三个市州集中分布了全省7成多的耕地，耕地保护任务重、压力大，已成为全省耕地保护的主阵地。
青海省黄河流域自然保护地种类多、面积大，督察调研发现，青海省自然保护地保护与开发的矛盾依然存在。
青海省黄河流域拥有三江源、祁连山等国家级、省级自然保护地74个，保护面积达6.05亿亩，分别占全省国家级、省级自然保护地总数、总面积的69％、87％。这些保护地以各类原真生态系统和珍稀生物物种为保护对象，具有极其重要的生态保护修复和水源涵养功能。为解决自然保护地重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明等问题，青海省已启动以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设，致力于构建分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的自然保护地体系。
但是，该区域违法违规占地时有发生。比如，去年耕地保护督察期间，对青海省自然保护区违法违规用地自查清理情况进行核查，发现仍有70余宗违法占地和采矿问题未处置到位。
自然保护区矿业权退出面临困难。目前，青海省三级发证矿业权已全部注销，但由于补偿资金短时间内难以统筹落实，后续矿山地质环境恢复治理工作推进相对缓慢。
野生动物与家畜冲突日益突出。近年来，由于自然保护地生态环境明显改善，野生动物数量不断增加，部分地区也出现了家畜与野生动物争夺草地、原着居民与野生动物冲突等新问题。
在土地节约集约利用方面，从督察掌握的情况看，青海省以土地节约集约利用推动高质量发展的局面还未完全形成。一是批而未供和闲置土地问题依然存在。相关数据显示，截至2019年底，青海省黄河流域主要市州批而未供和闲置土地分别为13.05万亩、3.41万亩，分别占全省批而未供和闲置土地总面积的63％、37％。为完成“增存挂钩”年度任务，有的地方甚至出现了虚假处置的情况。二是部分开发区用地效益偏低。《2019年度国家级开发区土地集约利用监测统计情况的通报》显示，作为国家级开发区的西宁经济技术开发区，综合容积率分别是全国、西部地区平均水平的1.69倍和1.61倍，但综合地均税收不足全国、西部地区平均水平的1/10和1/6，投入产出比例严重失衡。三是土地规划管控不力，部分经济较发达地区的建设用地总规模已突破规划期末控制指标，城市后续发展空间被严重挤占。
从严谋划督察，促进黄河流域生态保护和高质量发展
做好顶层设计是贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展战略的重要基础，国土空间规划作为区域可持续发展的空间蓝图，是黄河流域各类开发保护建设活动的基本依据。中共中央、国务院印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确指出，国家自然资源督察机构要按照职责，会同有关部门开展督察和监管。笔者建议，可以从以下3方面着力，从严谋划督察，促进黄河流域生态保护和高质量发展。
结合永久基本农田划定，开展耕地保护督察。永久基本农田是国家粮食安全的重要保障，要压实省级政府耕地和永久基本农田保护的主体责任，督促地方严守“三位一体”的耕地保护新格局。一是督察永久基本农田及储备区划定情况，核查是否存在划定不实、质量不高、布局不合理等问题。二是督察占补平衡制度落实情况，紧盯建设用地审批权下放后是否存在违法批准占用耕地、耕地占补平衡落实不到位等问题；对已验收入库的补充耕地项目进行核查，检查是否存在虚增数量、质量偏低、后期管护不力等问题，特别是跨省域补充耕地项目的真实性。三是督察违法违规占用耕地问题，重点对西宁市、海东市、海南州等耕地集中区的恶意占用耕地问题开展督导检查，压实地方政府主体责任，遏制耕地“非农化”乱象。
结合生态保护红线划定，开展自然保护地督察。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确要求，对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线。可结合青海省自然保护地整合优化工作加强监督检查，督促地方形成边界清晰、权责分明的分类分级管理体制。一是督察自然保护地合理调整、勘界立标、与生态保护红线衔接、管理机构整合等情况，确保保护面积不减少、强度不降低、性质不改变。二是督察自然保护地监测、评估、考核、执法、监督情况，自然保护地内是否存在违法违规开发利用自然资源的问题。三是督察自然保护区矿业权退出情况，是否按相关要求完成矿业权的注销、补偿和矿山地质环境恢复治理等工作。
结合城镇开发边界划定，开展土地节约集约利用督察。城镇开发建设规模必须与资源环境承载力相匹配，要督促地方政府按照集约适度、绿色发展的原则科学划定城镇开发边界，防止城镇无序蔓延。一是督察地方政府在划定城镇开发边界时，是否按照“以水定城、以水定产”的要求把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城镇和产业发展，科学确定建设用地总规模，严格限制有损水生态空间功能的开发建设活动。二是督察地方政府贯彻落实土地节约集约利用制度情况，是否建立节约集约用地考核制度并严格执行，建设用地控制标准和供地政策是否落实到位，批而未供和闲置土地年度处置任务是否按期、真实完成。三是针对青海省重点开发区均布局于黄河支流沿岸的情况，督察开发区建设是否存在违规突破核准范围，侵占河道、湖面、滩地进行开发建设等问题。
