对十三届全国人大五次会议第8432号建议的答复

赵锡伟代表：

您提出的《关于推进全域国土综合整治更好服务乡村振兴和新型城镇化发展的建议》对开展全域土地综合整治工作、助推乡村全面振兴和新型城镇化发展具有重要的参考价值。针对相关建议，经商国家发展改革委、财政部、生态环境部、住房城乡建设部认真研究，现答复如下。

一、有关背景

2018年10月，习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”工程作出重要批示，指出浙江“千村示范、万村整治”起步早、方向准、成效好，对全国有示范作用；要求深入总结经验，指导督促各地朝着既定目标，持续发力，久久为功，不断谱写美丽中国建设的新篇章。2018年6月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，明确提出实施农村土地综合整治重大行动。另外，2018年开始浙江、湖北、河南等省做了有益探索，并取得成效，具有一定的实践基础。

为贯彻落实习近平总书记重要批示精神，我部党组高度重视，部主要领导多次专题研究，2019年部署开展了以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治试点工作。几年来，各地结合区域经济社会发展状况和自然资源禀赋特点，探索推动土地整治与多要素的综合跨界融合，以“多目标定位、多模式实施、多元化投入”为特点的土地综合整治正在探索实践。

二、我部主要考虑

我们感到，全域土地综合整治是贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央有关部署的重要举措，是机构改革后自然资源部履行“两统一”职责、实施乡村振兴战略和新型城镇化发展的重要平台和抓手。由于全域土地综合整治涉及广大农民群众的切身利益，涉及资源管理的方方面面，面临的情况和问题比较复杂，按照先试点、再推广的总体思路，我部推动开展以乡镇为单元的全域土地综合整治试点，并积极探索在县域、市域等不同区域开展全域土地综合整治试点。通过在全国开展试点，不断总结各地典型经验，逐步形成具备推广到全国的土地综合整治制度体系，助推乡村全面振兴和新型城镇化发展。

三、已经开展的工作情况

（一）关于将全域土地综合整治定位为服务生态文明建设、乡村振兴和新型城镇化的重要平台建议。

我部坚持将全域土地综合整治定位于贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央有关部署的重要举措，注重发挥“土地整治+”的平台作用，将其作为服务乡村振兴和新型城市化发展的重要手段。国家发展改革委表示，国家高度重视乡村振兴和新型城镇化战略，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》专章提出，优化国土空间开发保护格局、强化村庄规划建设的政策举措，要求规范开展全域土地综合整治，保护传统村落、民族村寨和乡村风貌，严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建；优化布局乡村生活空间，严格保护农业生产空间和乡村生态空间等。

我部印发的《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号，以下简称《通知》）明确，以综合整治为平台，以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，通过“全域规划、全域设计、全域整治”的措施，系统解决空间优化、耕地保护、环境整治、产业落地等一揽子问题，助推乡村全面振兴和新型城镇化。

（二）关于加大财政投入形成“财政＋金融＋社会”的资金保障机制建议。

关于资金保障机制的问题。一是《通知》要求省级自然资源主管部门要统筹各类项目和资金，整合相关审批事项，建立相关制度和多元化投入机制。二是我部和国家林草局按照中央改革办要求，研究起草并报经国办印发了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），提出通过自然资源产权等相关政策激励，引导社会资本参与包括全域土地综合整治在内的生态修复工作。

关于设立全域国土综合整治专项问题。一是财政部表示，依据2014年国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）规定，严格控制新设专项，不得变相增设专项。目前不宜设立新的全域土地综合整治专项，建议充分发挥现有政策和资金渠道作用。二是2020年6月印发的《全域土地综合整治实施要点》（自然资生态修复函〔2020〕37号，以下简称《实施要点》）提出，各地可积极开展制度创新，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对全域土地综合整治的支持作用，拓展投融资渠道，探索市场化社会化运行机制，优化节余建设用地指标和补充耕地指标等流转使用制度等。

（三）关于发挥全域国土综合整治土地要素保障功能建议。

2021年新修订的《土地管理法实施条例》明确规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划及年度计划、国土空间规划、国家产业政策以及城乡建设、土地利用的实际状况等，推动城乡存量建设用地开发利用，引导城镇低效用地再开发”。

2021年底，《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51号）提出，支持开展全域土地综合整治，优化生产、生活、生态空间布局。《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确要求，要完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。2021年6月住房城乡建设部、农业农村部、国家乡村振兴局联合印发《关于加快农房和村庄建设现代化的指导意见》提出了12条农房和村庄建设的基本要求。我部曾在2019年印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（自然资办发〔2019〕31号），总结了产业发展利用集体建设用地的情形，包括盘活利用闲置宅基地和农房的支持政策等。2021年，联合国家发展改革委、农业农村部印发了《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号），提出了大力盘活农村存量建设用地的相关政策措施。2017年至2022年,原国土资源部、自然资源部先后印发了三批节地技术和节地模式推荐目录，推荐了一些闲置村落改造提升、特色田园乡村发展、城镇低效用地再开发模式的创新示范，供各地相互借鉴学习。

我们结合工作实际，在《实施要点》中提出，根据区域特色、资源禀赋等选取有代表性、典型性的具有一定财政资金保障能力、工作基础良好的区域作为全域土地综合整治试点。同时，注重促进新型城镇化与生态保护修复协调发展，在全域土地综合整治试点中，将优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用作为重要目标。

    （四）关于利用全域土地综合整治打通“两山”理论转换路径建议。

    2020年以来，我部积极推进自然资源领域生态产品价值实现工作，共发布了3批32个生态产品价值实现典型案例，总结了浙江省余姚市梁弄镇全域土地综合整治促进生态产品价值实现案例、湖北省鄂州市生态价值核算和生态补偿案例等成功做法，提炼形成了生态资源指标及产权交易、生态治理及价值提升、生态产业化经营和生态补偿4类价值实现模式。其中，生态治理及价值提升模式就是通过生态修复、系统治理和全域土地综合整治等措施，恢复自然生态系统的功能，增加生态产品的供给，再因地制宜发展接续产业，实现生态产品价值提升和价值“外溢”。

四、下一步打算

下一步，我部将坚决贯彻习近平生态文明思想，按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》要求，推动落实地方主体责任，守住底线，加强监测监管，稳妥有序推进全域土地综合整治试点工作，逐步形成可推广、可复制的制度体系，将全域土地综合整治作为服务乡村振兴和新型城镇化的重要平台，促进乡村空间复合高效利用，提高产业集聚功能，构建国土空间开发保护新格局，助力乡村振兴和新型城镇化发展。

 感谢您对自然资源管理工作的关心支持!

自然资源部

2022年6月27日